지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호에서 규정한 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업자가 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지만 해당되는 점, 청구법인들이「집단에너지사업법」에 따라 에너지공급시설(열병합발전소)의 공사 계획을 인가받았다 하여 이를 「전원개발촉진법」에 따른 전원개발사업의 실시계획을 승인받은 것으로 의제하거나 갈음할 수는 없다고 보이는 점, 열병합발전소에 대한 공사 계획을 승인받았다고 하여 해당 계획 자체가 「전원개발촉진법 시행령」제13조 제2호에서 규정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 따른 인ㆍ허가 등이 필요하지 아니한 전원개발사업에 해당되는 것은 아닌 점 등에 비추어 처분청이 이 건 토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨

] ?지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호

심판청구를 기각한다.

1. 처분개요

가. 처분청은 2018년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 위례에너지서비스주식회사가 소유하고 있는 경기도 하남시 OOO 외 1필지 토지45,797㎡와 OOO주식회사(OOO주식회사를 포함 하여 이하 "청구법인들"이라 한다)가 소유하고 있는 같은 시 OOO 외 1필지 토지 40,544㎡(OOO주식회사가 소유하고 있는 토지를 포함하여 이하 "이 건 토지"라 한다)를 별도합산과세대상으로 구분하여 2018.9.6. 청구법인들에게 아래 <표>와 같이 산출한 재산세 등 OOO원(이하 "이 건 재산세 등"이라 한다)을 부과·고지하였다.

<표> 이 건 재산세 등의 부과 현황

(단위 : ㎡, 원)

나. 청구법인들은 이에 불복하여 2018.11.16. 이의신청을 거쳐 2019.4.18. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인들 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인들 주장

(1)「전기사업법」제2조 제1호에서 "전기사업자"란 발전사업자·송전사업자·배전사업자·구역전기사업자 등으로 규정하고 있고,「집단에너지사업법」제48조 제1항에서 전기의 공급에 관하여 사업자가 제9조에 따라 사업의 허가 또는 변경허가를 받은 경우에는「전기사업법」제7조 제1항에 따른 전기사업의 허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있으므로「집단에너지사업법」제9조에 따라 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업(열병합발전소 운영) 허가를 받은 청구법인들은 별도의 전기사업허가를 받지 않아도「전기사업법」제7조 제1항에 따른 전기사업자에 해당된다.

(2)「전원개발촉진법」제3조에서 전원개발사업은「전기사업법」제7조에 따라 허가를 받은 발전사업자 등이 시행한다고 규정하고 있고,「전원개발촉진법」제5조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제13조 제2호에서 전원개발사업자가 전원 설비를 설치·개량하는 사업으로 다른 법령에 따른 인·허가 등이 필요하지 아니한 사업의 경우에는 산업부장관의 실시계획 승인을 받지 않을 수 있다고 규정하고 있으며, 청구법인은「집단에너지사업법」제22조 제1항에 따라 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지시설 설치에 대한 공사계획 승인을 받았고, 같은 법 제49조 제1항에서 산업부장관이 공사계획을 승인할 때 관계 행정기관의 장과 인·허가에 대한 협의를 한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 청구법인들과 같은 열병합발전소 사업자는「전원개발촉진법」에서 규정한 실시계획 승인이 필요 없다 할 것으로, 에너지·자원의 공급 및 방송·통신·교통 등의 기반시설용 토지를 분리과세대상 토지로 규정한「지방세법」제106조 제1항 제3호 바목의 입법취지에 비추어 보면 같은법 시행령 제102조 제6항 제5호에서 규정한 "전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지"란 전원개발사업을 하기 위하여 산업부장관으로부터 실시계획 승인을 받고 취득한 토지뿐만 아니라 이미 다른 법률에 따라 인·허가를 받아 실시계획이 필요하지 않은 토지도 해당된다고 보는 것이 타당하다.

(3)「집단에너지사업법」제49조에서 산업부통상자원부장관이 집단에너지사업자가 시행하는 에너지공급시설의 공사계획을 승인할 때에 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 산업통상자원부장관이 에너지공급시설로 승인한 이 건 토지는 이미 다른 법률에서 규정한 인·허가를 모두 받았다고 할 것인바, 이는「전원개발촉진법 시행령」제13조 제2호에서 규정한 관련 법률에 따른 인·허가 등이 필요하지 않은 전원개발사업으로 실시계획 승인이 불필요한 토지에 해당되며, 대법원도 전원개발사업상 실시계획의 승인이 불필요한 토지는 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지와 달리 볼 수 없다는 취지로 전원개발사업 실시계획승인을 받지 아니한 토지라도 발전사업에 직접 사용하는 토지는 분리과세 대상이라고 판시(대법원 2008.6.26. 선고 2006두2626 판결)하고 있음을 볼 때,「전기사업법」에 따른 전기사업자인 청구법인들이 열병합발전소로 사용하고 있는 이 건 토지는「지방세법」제106조 제1항 제3호 바목 및 같은 법 시행령 제102조 제6항 제5호에 따라 분리과세대상 토지에 해당된다 할 것임에도 처분청이 이를 건축물 등의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 부당하다.

나. 처분청 의견

(1)「집단에너지사업법」제48조 제1항에서 집단에너지사업자가 같은 법 제9조에 따라 사업의 허가를 받은 경우에는「전기사업법」제7조 제1항에 따른 전기사업의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다 하더라도 이는 전기 공급자에 대한 의제 규정 또는 발전설비의 설치 시 인·허가에 대한 의제일 뿐 지방세법령 등에서 규정한 조세의 부과에 대한 의제 규정은 아니므로 위 조항에서 말하는 집단에너지사업자는「지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호에서 규정한 전기사업자에 해당되지 않는다고 보는 것이 조세법규의 엄격해석원칙에 부합한다.

(2) ‘전원개발사업’은「전기사업법」제7조에 따라 허가를 받은 전기사업자가「전원개발촉진법」제5조 제1항의 전원개발사업 실시계획에 따라 시행하는 사업이고, 이는 정부의 전력수급기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획을 말하는 것으로 사업계획 전반에 대해 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하는 것으로, 전기사업자가「전기사업법」에 따라 추진하는 발전사업용 토지라 하더라도「전원개발촉진법」상 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지가 아니라면 분리과세대상에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다.

(3) 설령, 청구법인들이「전기사업법」제7조 제1항에 따른 전기사업자에 해당된다 하더라도 이 건 토지는「지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호에서 규정한「전원개발촉진법」제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지에 해당되지 아니하므로 처분청이 이를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

이 건 토지를「지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호에서 규정한 「전기사업법」에 따른 전기 사업자가「전원개발촉진법」제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지로 볼 수 있는지 여부

나. 관련 법령 : <별지> 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인들과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) OOO주식회사는 2012.9.20., OOO주식회사는 2013.4.22.「집단에너지사업법」제9조에 제1항 규정에 따라 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업 허가를 받은 후, 각각 열병합발전소용 토지인 이 건 토지를 취득하였으나, 청구법인들이 이 건 토지를 취득하기 전에「전원개발촉진법」따른 전원개발사업 실시계획을 받은 사실은 없는 것으로 나타난다.

(나) OOO주식회사는 2013.10.17., OOO주식회사는 2014.11.14. 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업(열병합발전소)에 대한 공사 계획 인가를 받은 후, 신축 공사를 착공하여 OOO주식회사는 2017.5.26.에, OOO주식회사는 2017.6.20. 각각 사용승인을 받았다.

(다) 청구법인들은 2018년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 이 건 토지에 있는 열병합발전소를 가동하여 생산된 전력은 한국전력거래소(KPX)에 판매하고, 그 열(熱)은 하남 위례·미사지구의 공동주택 등에 난방수 등으로 공급하고 있다.

(2)「지방세법」제106조 제1항 제3호 바목에서 에너지·자원의 공급 및 방송·통신·교통 등의 기반시설용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지는 분리과세대상으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제102조 제6항 제5호에서「전기사업법」에 따른 전기사업자가「전원개발촉진법」제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있다.

한편,「집단에너지사업법」제48조 제1항에서 이 법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 제9조에 따라 사업의 허가 또는 변경허가를 받은 경우에는「전기사업법」제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고,「집단에너지사업법」제49조에서 산업부통상자원부장관이 집단에너지사업자가 시행하는 에너지공급시설의 공사계획을 승인할 때에 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며,「전원개발촉진법」제5조 제1항 단서, 같은 법 제6조 제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제13조 제2호에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 따른 인·허가 등이 이 필요하지 아니한 전원개발사업의 경우에는「전원개발촉진법」에 따른 실시계획을 받지 않아도 된다고 규정하고 있다.

(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경감과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로, 그 대상을 정한「지방세법 시행령」제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정이라 할 것이므로(대법원 2013.7.26. 선고 2011두19963 판결, 같은 뜻임)「지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호에서 규정한 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업자가 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지만 해당된다고 보는 것이 위 규정의 입법 취지나 조세법규의 엄격해석 원칙에 부합하는 점,「집단에너지사업법」에 따른 열병합발전소의 사업 목적이나 전력생산 방식 등이「전원개발촉진법」에 따른 복합발전소 등과 유사하다 하더라도 해당 법령에서 실시계획 등을 별도로 승인받도록 규정하고 있는 이상 청구법인들이「집단에너지사업법」에 따라 에너지공급시설(열병합발전소)의 공사 계획을 인가받았다 하여 이를「전원개발촉진법」에 따른 전원개발사업의 실시계획을 승인받은 것으로 의제하거나 갈음할 수는 없다고 보이는 점,「집단에너지사업법」제49조에서 에너지공급시설의 공사계획을 승인할 때에 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐이므로 열병합발전소에 대한 공사 계획을 승인받았다고 하여 해당 계획 자체가「전원개발촉진법 시행령」제13조 제2호에서 규정한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 따른 인ㆍ허가 등이 필요하지 아니한 전원개발사업에 해당되는 것은 아닌 점 등에 비추어 청구법인들이「전기사업법」에 따른 전기사업자에 해당되는지 여부는 별론으로 하더라도 이 건 토지는「지방세법 시행령」제102조 제6항 제5호에서 규정한 "전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지"에는 해당되지 않는다 할 것이므로 처분청이 이 건 토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로「지방세기본법」제96조 제4항,「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

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【관계법령】

(1) 지방세법

제106조[과세대상의 구분 등] ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지.

가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

바. 에너지·자원의 공급 및 방송·통신·교통 등의 기반시설용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

(2) 지방세법 시행령

제102조[분리과세대상 토지의 범위] ⑥ 법 제106조 제1항 제3호 바목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 이 경우 제5호 및 제7호부터 제9호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행 중인 토지를 포함한다.

5.「전기사업법」에 따른 전기사업자가「전원개발촉진법」제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(「전원개발촉진법」시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)

(3) 집단에너지사업법

제9조[사업의 허가] ① 사업을 하려는 자는 공급구역별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 그 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경할 때에도 또한 같다.

제22조[공사계획의 승인 등] ① 사업자는 공급시설의 설치공사 또는 변경공사로서 산업통상자원부령으로 정하는 공사를 할 때에는「산업안전보건법」제48조에서 정하는 경우 외에는 그 공사계획에 대하여 산업통상자원부장관이 정하는 기간 내에 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 이를 변경할 때에도 또한 같다.

③ 제1항에 따른 승인의 기준은 다음 각 호와 같다.

1. 공사계획이 제9조에 따른 허가 또는 변경허가를 받은 내용에 부합할 것

2. 공급시설이 기술기준에 맞을 것

제48조[「전기사업법」과의 관계] ① 이 법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 제9조에 따라 사업의 허가 또는 변경허가를 받은 경우에는「전기사업법」제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다.

제49조[다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등의 의제] ① 제22조 제1항에 따라 공사계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정ㆍ협의ㆍ신고 또는 면허(이하 이 조에서 "인ㆍ허가 등"이라 한다)에 관하여 산업통상자원부장관이 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다.

1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제44조의3제2항에 따른 공동구의 점용 또는 사용의 허가, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가

2.「도로법」제36조 에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 및 같은 법 제107조에 따른 도로관리청과의 협의 또는 승인

3.～18.(생략)

(4) 전원개발촉진법

제2조[정의] 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. "전원개발사업"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.

가. 전원설비를 설치ㆍ개량하는 사업

제3조[전원개발사업자] 전원개발사업은「전기사업법」제7조에 따라 허가를 받은 발전사업자ㆍ송전사업자 및「방사성폐기물 관리법」제10조에 따른 방사성폐기물 관리사업자(이하 "전원개발사업자"라 한다)가 시행한다.

제5조[전원개발사업 실시계획의 승인] ① 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 전원개발사업에 대하여는 그러하지 아니하다.

③ 실시계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 전원설비의 개요

2. 전원개발사업구역의 위치 및 면적

3. 전원개발사업의 시행기간

4. 전원개발사업의 소요 자금 및 그 조달에 관한 사항

5. 제13조에 따른 공공시설의 설치 및 비용 부담에 관한 사항

6. 국토자연환경 보전에 관한 사항

7. 그 밖에 전원개발사업에 관하여 대통령령으로 정하는 사항

⑤ 산업통상자원부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보에 고시하여야 한다.

제6조[다른 법률과의 관계] ① 전원개발사업자가 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받았을 때에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정ㆍ승인ㆍ해제ㆍ협의 또는 처분 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)을 받은 것으로 보고, 같은 조 제5항에 따른 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 인ㆍ허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다.

1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가,「도시개발법」제9조 제5항에 따른 도시개발구역에서의 행위의 허가

2.「도로법」제34조 에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제38조에 따른 도로점용의 허가

3.～17. (생략)

(5) 전원개발촉진법 시행령

제13조[실시계획의 승인 제외 대상] 법 제5조 제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 전원개발사업"이란 법 제2조 제2호 가목에 해당하는 사업으로서 다음 각 호의 사업을 말한다.

1. 기존의 전원개발사업구역에서 시행하는 전원개발사업(전력수급의 안정에 중대한 영향을 미치는 전원개발사업으로서 산업통상자원부장관이 인정하는 사업은 제외한다)

2. 법 제6조 제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가 등이 필요하지 아니한 전원개발사업

3. 전력수급상 긴급한 송전선로 또는 변전소의 설치 및 개량

4. 제1호부터 제3호까지의 사업과 유사한 전원개발사업으로서 산업통상자원부령으로 정하는 사업